Instituições e desenvolvimento econômico: a abordagem da Economia Política Institucionalista

No final do século XX o papel das instituições na análise econômica passou a ganhar destaque nas discussões sobre desenvolvimento econômico.

Os economistas que visam explicar o sucesso ou o fracasso do processo de desenvolvimento de um país como resultado do arranjo institucional são chamados de institucionalistas.

Podemos separar o debate institucionalista sobre o desenvolvimento em duas abordagens distintas. Uma heterodoxa, chamada de Economia Política Institucionalista (EPI) e outra mais próxima à ortodoxia, que é a Nova Economia Institucional (NEI).

Apesar da NEI e a EPI serem rivais no debate institucionalista, ambas apoiam o argumento de que as instituições importam e têm a primazia na explicação das trajetórias de desenvolvimento dos países.

Mas as semelhanças terminam por aí, pois as análises da dinâmica das instituições e seus efeitos na sociedade são diferentes entre estas abordagens. Em termos gerais, a EPI surge no debate como alternativa ao receituário da NEI.

Afirma-se que esta última endossa o paradigma neoliberal ao pregar o sistema de livre mercado como instituição central e que baliza a dinâmica das demais instituições sociais.

Já a EPI se encontra em linha com o receituário heterodoxo, mais especificamente argumentando que os mercados não apresentam os mecanismos necessários para a promoção do desenvolvimento desejado pelos países.

No post anterior foi tratado sobre a NEI. Neste será a vez a EPI.

Aspectos gerais da Economia Política Institucionalista (EPI): a abordagem de Ha-Joon Chang

A EPI surge como contraposição aos argumentos da NEI. O seu principal expoente é o economista sul-coreano Ha-Joon Chang, mas também há vários outros que contribuem para esta abordagem. Alguns autores de destaque são Alice Amsden, Peter Evans e Robert Wade.

Ha-Joon Chang: “O Brasil está experimentando uma das maiores  desindustrializações da história da economia” | Economia | EL PAÍS Brasil
Ha-Joon Chang é o principal expoente da Economia Política Institucionalista

A EPI avança sobre a abordagem de Douglass North ao enfatizar a capacidade das instituições de habilitar certas ações e constituir visões de mundo, enquanto que a NEI foca na capacidade das instituições em restringir comportamentos humanos.

Compreende-se que para analisar o papel das instituições no processo de desenvolvimento econômico é essencial compreender a capacidade das regras formais e informais da interação social de condicionarem as ações e a visão de mundo dos agentes.

Para esta abordagem, há três meios pelos quais as instituições moldam os indivíduos.

O primeiro, e em linha com o pensamento da NEI, é a capacidade de restringir comportamentos indesejados.

As instituições também têm a competência de promover certas ações. Um exemplo de instituição que atua tanto restringindo quando habilitando a conduta dos indivíduos é o direito de propriedade intelectual.

“(…) firms can engage in innovation more aggressively because there are intellectual property rights, which remove the fear that other agents will copy our ideas and usurp the gains that should accrue to us.”

(CHANG & EVANS. 2000, The role of institutions in economic change.)

A terceira, e mais importante, é a capacidade constitutiva. Esta se refere à dimensão simbólica das instituições, concebendo os valores e visões de mundo dos indivíduos.

O que ocorre é que os indivíduos, na medida em que vão interagindo com as instituições, passam a internalizar em suas mentes os valores contidos nestas.

O foco no papel constitutivo das instituições permite a ideia de que é possível criar processos deliberados de construção de organizações e mudança econômica.

Considerando que as instituições consigam motivar as pessoas para desejarem um objetivo específico, como o desenvolvimento econômico, é possível induzir a sociedade como um todo para realizações ações específicas e, assim, alcançar os fins desejados.

Este prisma institucional é bastante negligenciado pelos economistas da NEI e da corrente neoliberal, mas é de grande valor para a abordagem de Chang.

Do lado da NEI, o foco nas instituições como mecanismos de restrição leva à compreensão da evolução econômica como um processo não deliberado. Isso porque o processo de ajustamento dos indivíduos ao contexto institucional é resultado da forma de como estes irão se adaptar.

É com base nessa suposição que a NEI defende a implementação de instituições que diminuam os custos de transação. Com menores custos de transação, acredita-se que as relações econômicas da sociedade irão se adaptar para criar organizações mais eficientes.

Além disso, as especificidades teóricas nos escritos destes autores, em especial no que tange o papel das instituições, implicam em diferenças na interpretação da mudança econômica e, consequentemente, na proposição de política.

É a partir da capacidade das instituições de constituir visões de mundo e direcionar os objetivos da sociedade que a abordagem da EPI irá defender ações deliberadas do Estado para a promoção do desenvolvimento.

O conjunto de medidas de política econômica com base nessa perspectiva compõe o paradigma chamado Estado Desenvolvimentista.

O Estado Desenvolvimentista

O Estado Desenvolvimentista é um paradigma de política econômica que tem na sua concepção a ideia de que cabe ao Estado o papel de induzir as forças produtivas da sociedade no sentido de modernização e industrialização.

Primeiramente, a opção pela indústria se deve pela sua capacidade de obtenção de maiores ganhos de produtividade, absorção de mão de obra qualificada e gerar uma base para a demanda de serviços sofisticados.

Tudo isso torna a indústria importante pois é com base neste setor que se consegue empregar uma grande quantidade de trabalhadores, gerar bens e serviços de maior qualidade, e incorporar a grande quantidade de conhecimentos e inovações geradas nos vários setores da sociedade, como as universidades.

Resumindo, é na indústria que estão os melhores trabalhos, os maiores salários e o canal para a inovação.

Diante disso, Chang sugere que o Estado deve, a partir das instituições, coordenar estas mudanças de larga escala e prover uma visão empreendedora na mente dos agentes do setor privado.

Chutando a escada | Amazon.com.br
“Chutando a escada” mostra como os países ricos de hoje fizeram uso das políticas desenvolvimentistas e, de maneira hipócrita, chutaram a escada, via a defesa do neoliberalismo, para que os países pobres não façam o mesmo.

Para tal o Estado deve atuar em várias frentes.

O primeiro passo é a construção de uma política industrial, escolhendo os setores prioritários para serem desenvolvidos e atuando em parceria com o setor privado.

O Estado atuar como um tomador de risco para os investimentos realizados por parte dos membros da sociedade, através de uma estrutura de governança que garanta um nível de retorno mínimo, mesmo em circunstâncias adversas.

É importante ter em mente que o paradigma do Estado Desenvolvimentista não exclui os mercados. Por concepção, o Desenvolvimentismo é uma corrente que visa a transformação da estrutura produtiva em uma economia capitalista, voltada a desenvolver e inserir organizações produtivas nos mercados competitivos nacional e internacional.

O mercado continua sendo um mecanismo fundamental de alocação. O que muda é o seu protagonismo, relegando-o à uma posição secundária.

O mercado é considerado como limitado para a indução das atividades desejadas pela sociedade. Muitos empreendimentos, num primeiro momento, são pouco interessantes para o capital privado, embora bastante lucrativos no longo prazo.

Grandes indústrias são difíceis de serem planejadas, pois apresentam grandes riscos e custos iniciais.

Sem a ajuda do Estado dificilmente elas sairiam do papel.

Ao Estado cabe a tarefa de oferecer financiamento e oferta de recursos caros e não encontrados no mercado, como profissionais qualificados.

O financiamento deve vir de bancos estatais voltados especificamente para ofertar recursos a serem utilizados pela indústria nacional, como os bancos de desenvolvimento (um exemplo é o BNDES do Brasil).

Já as universidades públicas são importantes instituições voltadas para desenvolver conhecimento que, mais tarde, serão fundamentais tanto para a oferta de mão de obra qualificada quanto para a realização de pesquisas, que, ao serem incorporadas na vida das firmas, permitirão o avanço das inovações.

Outras políticas são o protecionismo da indústria nascente, investimentos públicos para fornecer demanda para as empresas e também criar infraestrutura para os empreendimentos, e demais subsídios para incentivar os setores desejados.

Para receitar o paradigma do Estado Desenvolvimentista, Chang se apoia nos vários exemplos de países que se tornaram ricos, como o Japão, a Coreia do Sul, a Alemanha, a Inglaterra, e o próprio EUA. Todos estes fizeram forte uso do Estado para incentivar e proteger a indústria nacional nos instantes iniciais de seu surgimento.

Mais recentemente a China vai para o mesmo caminho.

O Brasil também teve seu passado desenvolvimentista. Entre os anos de 1930 a 1980 tivemos um forte surto industrializante, mas que foi enfraquecido com a guinada neoliberal a partir dos anos 90.

Muito ainda se discute sobre a pertinência de uma retomada desenvolvimentista no Brasil. Infelizmente, esse debate está longe de gerar algum consenso.

Dicas de leitura

NORTH, Douglass. Instituições, mudança institucional e desempenho econômico. São Paulo: Três Estrelas, p. 16-19, 2018.

CHANG, H. Chutando a Escada: A estratégia do desenvolvimento em perspectiva histórica. São Paulo: Editora UNESP, 2004.

DATHEIN, Ricardo. Desenvolvimentismo: o conceito, as bases teóricas e as políticas. Editora da UFRGS, 2015.

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